Kabinetards: de souffleurs van de Wetstraat


Belangrijkste bevindingen

  • Kabinetards zijn essentiële schakels voor de besluitvorming tussen coalitiepartners.
  • De meeste kabinetsmedewerkers hebben een beleidsadviserende of uitvoerende functie. Daarnaast zijn er nog kleinere groepen van managers en communicatie-experts.
  • Ministers en kabinetschefs nemen een actieve rol op bij de aanwerving van kabinetards. Vooral partijleden vinden zo de weg naar een kabinet.
  • Kabinetards hebben vooral professionele ervaring als ambtenaar of politiek medewerker. 
  • Vrouwen blijven ondervertegenwoordigd, zeker onder kabinetards met politiek-strategische functies zoals beleidsadviseurs en managers.
  • Om de kabinetten af te slanken of af te schaffen moet het wantrouwen tussen ministers en administraties doorbroken worden. Een moeilijke opdracht, want politieke benoemingen en het systeem van detachering stimuleren dat wantrouwen.

De ministers en staatssecretarissen vormen binnen een regering slechts het topje van de ijsberg. Onder de waterlijn worden ze immers ondersteund door een hofhouding van honderden kabinetards. In de coulissen draait de rekruteringsmotor van De Croo I momenteel op volle toeren om die posities in te vullen. In deze blogpost kom je meer te weten over het belang van kabinetten, wat kabinetards doen, hoe ze aangeworven worden en wie er gerekruteerd wordt. We baseren ons daarvoor op een grootschalige bevraging onder regionale en federale kabinetsmedewerkers (N=380) tijdens de vorige legislatuur (2014-2019). Tot slot staan we stil bij politieke vernieuwing: welke maatregelen kunnen de werking en de legitimiteit van de kabinetten verbeteren?

Kabinetten en coalities

Ministeriële kabinetten zijn het kloppende hart van de Belgische politieke besluitvorming. Oorspronkelijk ontstonden ze in de 19e eeuw als bescheiden ministeriële secretariaten (Van Hassel, 1973). Samen met de afnemende macht van de Koning en de groeiende rol van politieke partijen ontpopten ze zich gaandeweg tot ware machtsbastions. 

Hoewel kabinetten strikt gezien geen formele beslissingsmacht hebben, zijn kabinetards niettemin essentiële schakels geworden in regeringscoalities. Eenmaal de partijvoorzitters een regeerakkoord zijn overeengekomen is het immers de taak van kabinetsmedewerkers om die ‘regeringsbijbel’ in regeringsbeslissingen en nieuwe wetgeving te gieten (Brans et al., 2005). De uiteindelijke, concrete vertaling van dat regeerakkoord is de uitkomst van een permanente onderhandeling tussen de dossiervreters op de kabinetten. Pas wanneer de specialisten en de kabinetschefs van de coalitiepartners een overeenkomst bereiken wordt die formeel bezegeld op de ministerraad.

Wat doen kabinetards?

De kabinetschefs vormen het management van een kabinetVoor de minister zijn deze politieke zwaargewichtenechte steunpilaren die belangrijke dossiers voorbereiden. Samen met hun tegenhangers uit andere kabinetten onderhandelen ze voor heel wat dossiers de compromissen die op het kernkabinet of de ministerraad besproken worden. Als rechterhand van de minister zijn ze de favoriete gesprekspartner voor belangengroepen en sturen zij de rest van de kabinetsploeg aan.

Het gros van die ploeg zijn beleidsadviseurs. Zij leggen zich toe  op specifieke dossiers en beleidsdomeinen. Vanuit die rol overleggen ze vaak met ambtenaren en doen ze inhoudelijk voorbereidingswerk voor de minister. Samen met experten uit andere kabinetten werken ze het regeerakkoord concreet uit op IKW’s (interkabinettenwerkgroepen). Daarnaast hebben ministers ook een communicatiecel die hun aanwezigheid op klassieke en sociale media vormgeeft. Zij bereiden de interviews en debatten voor en schrijven persberichten en inhoud voor sociale media om de minister in de kijker te zetten.

Tenslotte levert een bonte ploeg van persoonlijke assistenten, onthaalmedewerkers, chauffeurs etc. administratieve en logistieke ondersteuning. Zij beheren de papiermolen achter de besluitvorming en zorgen dat het werk van de minister en de inhoudelijke medewerkers vlot en efficiënt verloopt.

Hoe worden kabinetards aangeworven?

Ministers en kabinetschefs nemen een zeer actieve rol op bij de aanwerving van medewerkers. Enerzijds doen ze aan ‘headhunting’ binnen hun eigen netwerk: zo’n 40% van alle kabinetards wordt rechtstreeks door hen gevraagd om het kabinet te vervoegen. Anderzijds overzien ze persoonlijk de selectie van heel wat kabinetards die solliciteren: 40% wordt aangeworven na een formeel gesprek met de minister of kabinetschef. De overige 20% wordt aangeworven na een gesprek met een meer uitgebreide jury of een procedure met meerdere selectierondes. In dergelijke, geformaliseerde aanwervingen worden ook de coördinator van de betrokken dienst en een personeelsverantwoordelijke betrokken.

Waarom verlopen die aanwervingen vaak informeel? Ten eerste zijn kabinetten tijdelijke operaties, de maximale duur van een aanstelling valt samen met de regeerperiode. In tegenstelling tot de administratie is het geen permanente structuur die kan terugvallen op een vaste HR-dienst. Ten tweede staan kabinetten onder permanente tijdsdruk: het werkritme en het verloop zijn hoog. De hands-on-mentaliteit regeert, men tracht met een minimum aan energie snel betrouwbare experten te rekruteren. Kennis is macht: een kabinet dat essentiële expertise mist in een cruciaal regeringsdossier dreigt overklast te worden door coalitiepartners. 

Daarom vallen kabinetten vaak terug op bestaande netwerken: enerzijds het persoonlijke netwerk van de hoofdrolspelers, anderzijds het partijnetwerk (Walgrave et al., 2004). Vaak zijn die netwerken onderling sterk verweven. Meer dan de helft zijn zelfs actieve vrijwilligers binnen de partij van de minister,  slechts één op vijf kabinetards is geen partijlid (Moens, 2020). 

Wie wordt aangeworven als kabinetard? 

Ministers en kabinetschefs zijn bij het rekruteringsproces vooral op zoek naar mensen die de werking van de overheid goed kennen. Een derde van alle kabinetards heeft meer dan 10 jaar ervaring in de publieke sector (administratie, overheidsbedrijf, lokale overheid). Dat verkeer tussen de administratie en kabinetten wordt vergemakkelijkt door het systeem van detachering. Dankzij dit systeem kunnen ambtenaren makkelijk aan de slag op een kabinet, om daarna vlot terug te keren naar hun eerdere job. Meer dan de helft van de kabinetsmedewerkers met ervaring in de publieke sector (64%) is zo’n gedetacheerd ambtenaar. Hoewel de meeste kabinetards enkele jaren ervaring hebben in de privésector, stappen mensen met een langere carrière in de privé zelden over naar de politiek. Slechts een zesde van alle kabinetards heeft meer dan 10 jaar ervaring in de privésector. 

Daarnaast rekruteert men ook mensen die de politiek van binnenuit kennen. Ongeveer een derde van alle kabinetards is al meer dan 10 jaar politiek medewerker (kabinet, parlementaire fractie of partijhoofdkwartier). De ervaren rotten in de politiek vind je vooral onder de managers en het ondersteunend personeel. Onder beleidsadviseurs en communicatie-experten is wat meer passage maar ook bij hen heeft een vierde meer dan 10 jaar ervaring als politiek medewerker. 

De nood aan expertise heeft ook een impact op de leeftijd en het opleidingsniveau van de kabinettenwereld. Ten eerste vormen dertigers en veertigers er de ruggengraat. Dat valt vooral op onder de beleidsadviseurs en de uitvoerende krachten. Onder managers ligt het zwaartepunt dan weer bij de ouderdromsdekens: bijna de helft is ouder dan 50. Enkel in de communicatiecellen behoort meer dan een derde tot de jongste categorie van medewerkers (18-35). Ten tweede worden kabinetten bevolkt door bollebozen: twee derde heeft een universitair diploma. Binnen de groep beleidsadviseurs loopt dat zelfs op tot 86%. 

Tot slot blijven vrouwen ondervertegenwoordigd. Het gender-onevenwicht valt extra op bij de politiek-inhoudelijke functies: het mannelijke overwicht is het grootste bij beleidsadviseurs en managers. In uitvoerende functies zijn vrouwen dan weer oververtegenwoordigd. Enkel binnen de communicatiecellen is er een balans tussen mannen en vrouwen. Tot op vandaag blijven de meeste kabinetards mannelijke, hoogopgeleide dertigers en veertigers met een partijkaart. 

Politieke vernieuwing? 

Het regeerakkoord van De Croo I kondigt twee bescheiden maatregelen aan om de transparantie van de kabinettenwerking te verhogen. Ten eerste zal men de toepassing van het lobbyregister uitbreiden naar de kabinettenwerking – tevoren was die beperkt tot het parlement. Een dergelijke ingreep houdt inderdaad steek: belangengroepen oefenen immers bij voorkeur druk uit op kabinetten omwille van hun centrale rol in het besluitvormingsproces. Ten tweede wil de regering de bewaring van  kabinetsarchieven voortaan garanderen. Zo krijgt het publiek na X aantal jaren inzage in de vele documenten die door kabinetten behandeld werden. 

Hoewel dit voorzichtige stappen in de goede richting zijn, behouden kabinetten vooralsnog hun aura van schaduwpolitiek. Ten eerste blijft de transparantie zeer beperkt. Ondanks het feit dat honderden kabinetsmedewerkers tewerkgesteld worden met belastinggeld, blijft hun werking afgesloten voor de ogen van het publiek. Zo vallen ze bijvoorbeeld – niet toevallig – buiten de openbaarheid van bestuur. Onderzoekers zijn aangewezen op de goodwill van de kopstukken van een kabinet, die aan het einde van de regeerperiode vrij bepalen welke informatie bijgehouden wordt. Ten tweede zijn er onvoldoende regels om belangenvermenging onder ex-kabinetards te voorkomen. Na hun vertrek kunnen kabinetards meteen aan het werk gaan bij bedrijven of instellingen waarvoor ze net nog nieuwe regels uitschreven. Aan de ene kant maakt dit het mogelijk om een toekomstige werkgever een dienst te bewijzen in ruil voor een interessant contract. Aan de andere kant kunnen ex-kabinetards de directe lijn met hun ex-collega’s gebruiken om als lobbyist het regeringsbeleid te beïnvloeden. 

En dan is er nog het aantal kabinetsmedewerkers: De Croo I kreeg meteen kritiek voor de groei van het aantal kabinetards. Dat is vooral het gevolg van het hoge aantal vicepremiers in deze regering, die naast een regulier kabinet ook een cel ‘Algemeen beleid’ hebben om het werk van coalitiepartners op te volgen. Ondanks de goedbedoelde Copernicushervorming van paars-groen blijft de afslanking (of zelfs afschaffing) van de kabinetten een oud zeer (Pelgrims et al., 2006). Wie echt werk wil maken van een reductie in het aantal kabinetards, zal de vicieuze cirkel van wantrouwen tussen ministers en administraties moeten doorbreken. Een aartsmoeilijke opdracht, want zowel de politisering van de administratie als het systeem van detachering werken dat wantrouwen in de hand. Zolang ministers ambtenaren van een andere kleur vrezen, zullen ze het beleidsvoorbereidend werk niet aan hen toevertrouwen en blijven kabinetards onontbeerlijk. En zolang ministers competente ambtenaren wegplukken om op kabinetten te werken, ondergraaft men de capaciteit van administraties om degelijk beleidswerk te leveren. 


Referenties

Brans M, Pelgrims C and Hoet D. (2005) Politico-administrative relations under coalition governments: the case of Belgium. Coalitions of the unwilling: politicians and civil servants in coalition governments, Bratislava: NISPAcee: 207-235.

Moens P. (2020) Professional Partisans. Party activism among political Staffers in Party Democracies. Ghent.

Pelgrims C, Brans M and Wayenberg E. (2006) An institutional perspective on personal advisors in Belgium. Political actors and the failure to change an institution during a critical juncture. 4th NISPAcee Annual Conference. 11-13.

Van Hassel H. (1973) Belgian ministerial cabinets: spoils in a spoiled merit-system. RES PUBLICA 15: 357-369.

Walgrave S, Caals T, Suetens M, et al. (2004) Ministerial cabinets and partitocracy: A career pattern study of ministerial cabinet members in Belgium: Universiteit Antwerpen Politieke Wetenschappen.


Auteur(s): Pieter Moens

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s

Maak je eigen website aan bij WordPress.com
Aan de slag
%d bloggers liken dit: